Innovation de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019, les lignes directrices de gestion avaient pour objectif de faire passer les RH dans la fonction publique d’une gestion individuelle à une gestion collective basée sur les grands enjeux. Obligatoire depuis le 1er janvier 2021, les LDG ont eu pour conséquence une réduction importante des compétences des CAP et des CCP recentrées sur la contestation des décisions individuelles défavorables. Elles ont surtout supprimé l’avis des CAP sur la politique d’avancement en excluant la possibilité de faire des commissions ad hoc pour remplacer cette compétence (Réponse ministérielle à la question écrite n° 22234 de M. Stéphane Sautarel, publiée au JO Sénat du 10 juin 2021 – « La création de commissions ad hoc, intervenant en substitution des CAP […] serait contraire à l’esprit de la loi. »)
Depuis le 1er août 2026, les dispositions réglementaires relatives aux LDG territoriales sont directement codifiées aux articles R. 413-27 à R. 413-38 du Code général de la fonction publique (CGFP), l’ensemble des dispositions du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 ayant été codifié.
Définition d’une ligne directrice de gestion
Les lignes directrices de gestion sont définies comme un instrument de pilotage pluriannuel des ressources humaines, fixant des orientations générales en matière de promotion, de valorisation des parcours « sans préjudice du pouvoir d’appréciation de l’autorité compétente »
L’article L. 413-1 du CGFP donne aux LDG deux grandes fonctions.
Elles :
- déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ;
- fixent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours professionnels.
Elles n’ont cependant pas pour effet de supprimer le pouvoir d’appréciation de l’autorité territoriale. Le CGFP précise expressément que ces orientations s’appliquent sans préjudice du pouvoir général d’appréciation de l’autorité compétente, notamment en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d’un motif d’intérêt général.
Les LDG ne constituent donc ni :
- un droit automatique à l’avancement ;
- un barème transformant la promotion en opération purement mathématique ;
- ni une obligation pour l’autorité territoriale de promouvoir un agent dès lors qu’il atteint un nombre déterminé de points.
Elles constituent en revanche un cadre de référence que l’autorité territoriale s’impose à elle-même pour objectiver ses décisions. Elles participent à la motivation des actes administratifs défavorables dès lors que celle-ci est réelle.
Les règles d’élaboration des lignes directrices de gestion dans la fonction publique territoriale
Les lignes directrices de gestion sont arrêtées par l’autorité territoriale après avis du CST compétent. Une délibération de l’organe délibérant n’est pas requise : il s’agit d’un acte unilatéral de gestion des ressources humaines, matérialisé le plus souvent par un arrêté ou une décision, qui doit ensuite être communiqué aux agents. Il convient de rappeler que l’obligation de communication est obligatoire (Article L413-5 du Code général de la fonction publique). Un agent est autorisé à saisir la CADA en cas de refus de communication des lignes directrices de gestion.
Aussi, les lignes directrices de gestion sont opposables à la collectivité, il convient d’être prudent dans leur rédaction. En effet, un agent pourra invoquer le document auprès du juge administratif pour obtenir gain de cause dans une affaire le concernant. C’est particulièrement vrai en matière d’avancement.
Faut-il obligatoirement réécrire les LDG au 1er janvier 2027 ?
Il n’existe pas, à proprement parler, une disposition prévoyant que toutes les LDG doivent être renouvelées nationalement au 1er janvier 2027.
L’article R. 413-30 du CGFP prévoit que les LDG sont arrêtées pour une durée pluriannuelle qui ne peut excéder six années. Elles peuvent également être révisées, totalement ou partiellement, pendant cette période en suivant la même procédure que celle applicable à leur élaboration.
En pratique, les premières LDG ont très souvent été adoptées pour la période 2021 à 2026. Dès lors, il convient obligatoirement de reprendre un arrêté fixant les LDG pour une période qui comment au 1er janvier 2027.
Il convient d’être attentif au calendrier. En effet, les élections professionnelles auront lieu le 10 décembre 2026. Elles conduiront notamment au renouvellement des comités sociaux territoriaux. Or, l’article R. 413-31 du CGFP impose de saisir le CST pour avis sur le projet de LDG, comme sur leurs éventuelles révisions. Cet avis est une condition de légalité de la décision administrative.
Il n’existe cependant aucune obligation d’attendre le renouvellement du CST de décembre 2026 pour adopter les nouvelles LDG.
Pour les collectivités dont les LDG expirent au 31 décembre 2026, il paraît au contraire prudent d’organiser leur renouvellement avant les élections afin d’éviter une période sans LDG valides.
Le contenu des LDG
Les LDG territoriales comportent deux grandes composantes qui peuvent être réunies dans un document unique ou faire l’objet de documents distincts.
- La stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines
L’article R. 413-33 du CGFP prévoit que les LDG déterminent les enjeux et les objectifs de la politique RH de la collectivité ou de l’établissement public en tenant compte :
- des politiques publiques mises en œuvre ;
- de la situation des emplois ;
- des métiers ;
- des compétences.
Dans la première version des lignes directrices de gestion (période 2021 – 2026) cette première partie a été assez largement oublié. Il convient de s’appuyez sur les RSU des collectivités, sur le projet politique ainsi que sur un éventuel projet d’administration pour construire cette partie.
La difficulté réside souvent dans l’absence d’une réelle vision politique autour d’une politique RH dans les collectivités territoriales.
2. Les orientations en matière de promotion et de valorisation des parcours
C’est probablement la partie sensible à rédiger tant elle entraînera des conséquences sur vos avancements et par voie de conséquence sur votre masse salariale via le mécanisme du glissement vieillesse technicité (GVT).
L’établissement de LDG constitue un préalable à la mise en œuvre d’une politique d’avancement de grade au choix. En effet, l’article L. 522-24 du CGFP impose à l’autorité territoriale de tenir compte des LDG lorsqu’elle établit le tableau annuel d’avancement.
Les articles R. 413-34 et R. 413-35 du même code imposent en outre que celles-ci déterminent les orientations, critères généraux et modalités d’appréciation de la valeur professionnelle applicables aux avancements. Le juge administratif sanctionne désormais effectivement leur méconnaissance : un tableau d’avancement établi sans application correcte des critères prévus par les LDG est susceptible d’être annulé (TA Toulon, 7 mars 2025, n° 2201692 ; CAA Marseille, 6 février 2026, n° 25MA01216).
Ainsi, les lignes directrices de gestion doivent fixer de manière précise les critères d’appréciation de la valeur professionnelle permettant notamment de classer les agents sur le tableau d’avancement et la liste d’aptitude. Rappelons à ce stade que le juge administratif vient de rappeler l’obligation de classer les agents par ordre de mérite sur le tableau d’avancement (CE, 27 juillet 2026, n° 503411).
La jurisprudence administrative confirme que les lignes directrices de gestion doivent définir, de façon détaillée, les critères de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle, en cohérence avec les textes qui imposent une appréciation fondée notamment sur les entretiens professionnels, les propositions motivées du chef de service et, pour les périodes antérieures, les notations (TA de Lyon, 22 avril 2024, n° 2203278; TA de Rennes, 6 octobre 2023, n° 2004719)
